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[16]其直接依据为《民族区域自治法》第六章。

[31]不同于商业秘密、个人隐私等实体性不予公开理由，行政机关启用程序性不予公开理由时，不必受制于公共利益衡量（Public interest test），即不需在公开的公共利益和不公开的公共利益间进行权衡后作出答复决定。我们只有通过对申请权滥用行为的规制，才能有助于公共资源的合理配置以及将申请权引到正常的以信息为需求的轨道当中。

[9]在和纽约州信息公开官员交流当中提到，申请权滥用在美国并不显著。同时，行政机关应当向申请人出具认定为纠缠申请的告知书，在告知书中详细解释认定依据、认定理由以及认定不服后的救济措施。[2]所谓纠缠申请，在实践过程中的称谓并不统一，有的称为恶意申请，有的称为无谓申请。这为我国未来规制申请权滥用行为提供了有益参考。之后如果修改工作成功，纠缠申请人认定机构将不复存在，这也直接导致信息公开法的相应规定无法实施。

[12]应当说，申请人所提申请背后的具体目的以及申请价值，对法理上判断申请权是否遭滥用究竟发挥何等影响力，均值得深入研究。[2]出现这种申请权滥用行为后，政府部门因缺少必要的规制措施长期处于难以答复的尴尬境地，甚至干脆冒着法律风险对此不予理会。其判决理由主要是从申请人的申请目的、申请行为、申请内容等申请特征角度，而不是从申请所给行政机关造成的负担与后果角度，对申请人的申请权利进行限制。

行政机关也可在规定时间内对所申请内容相似的申请进行累计收费。[27]这类疑似纠缠申请很有可能是一种对行政机关提升透明度的合理的倒逼行为。第四，辨别纠缠申请和重复申请之间的内在关系。[9]在和纽约州信息公开官员交流当中提到，申请权滥用在美国并不显著。

发生这种情况主要是因为现有《政府信息公开条例》对申请权滥用方面缺乏规定。并且实践过程中这种基于人而不是基于申请的做法很容易造成行政机关滥用权力。

英国的例子说明，申请权滥用现象不仅中国有，国外也有。[23]该组数据来自上海市某区的调研。行政机关不应区别对待不同申请人，避免在申请人间构成歧视，限制其申请权。目前的依托房产档案查询和信访查询等其他法律法规规定是一种解决方案，但还存有不足。

我们只有通过对申请权滥用行为的规制，才能有助于公共资源的合理配置以及将申请权引到正常的以信息为需求的轨道当中。从上海某区情况来看，跨度三年（2009年7月-2012年6月）共有5182件来自个人的申请。江苏省南通市港闸区法院的相关裁判，其考量因素似乎也并不周全和严谨。申请内容不明确和其它占比不相上下，占比超过17％。

第七，应当对行政机关认定申请权滥用行为有所制约，将纠缠申请控制在极少数范围内。也有探索通过建立黑名单制度，限制一些特殊申请人的申请，但是这种做法由于得不到类似像澳大利亚那样的立法支撑，同时也因直接针对申请人进行的限制而饱受质疑。

这也提醒我们，构成申请权滥用的标准或门槛在我国宜高不宜低。最后，现有的政府与公众之间沟通机制（如信访、复议、诉讼等）的不通畅，导致政府信息公开制度承载了过度的压力。

构成申请权滥用的典型特征可以从申请人申请行为、申请目的和所申请信息三个方面进行判断。将所申请的应主动公开政府信息排除在纠缠申请认定之外是考虑到我国目前政府信息公开还尚处初级阶段。这意味着类似澳大利亚那样的黑名单做法不应提倡，避免实践过程中已经出现的因人而不是因事作出不同等对待。因此，需要在积累大量案例基础上，由政府信息公开主管部门出具关于认定纠缠申请的操作指引并以一定方式向公众公开。况且这十个古怪申请并不全都会造成公共资源浪费。对于单次申请超过了行政机关所允许收取的最高收费的，行政机关可以依据收费规定拒绝申请。

只不过没有像新西兰那样将琐碎信息单列并突出而已。[6]《94次申请信息公开后的滥诉之争》，《东方早报》2015年3月5日，第A21版。

[32]还有就是在运用程序性不予公开理由时，需要考虑各种理由，包括滥用申请权和重复申请、最高收费之间的协调性，通过合理使用纠缠申请认定机制降低我国目前这种非常高的程序性不予公开理由答复量。也有称之为获取政府信息权或者知情权。

同时，这些操作指引也并不意味着是一劳永逸的，可以随着具体情况的变迁而做相应调整更新。对于琐碎信息申请，英国还是从是否对行政机关造成过度阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安这一后果角度将其考虑作为是否构成纠缠申请的众多判断因素之一。

这提醒我们申请权滥用行为规制问题需要放在全球视野下进行观察研究。具体到立法来看，信息公开法是如何规定的，实践过程中各部门又是如何认定的。参见英国信息公开法Part I中的相关条款。一些部门的政府信息公开申请量负担过重，相应人力物力难以承载其重，其核心职能也因此受影响。

江苏南通的例子则对此未作任何区分。但是如果申请目的是想了解哪些人参与了该项决策，那么该次会议参加人员的信息就不是琐碎的。

可供参考的代表性国家是澳大利亚。（一）通过立法规制政府信息公开申请权滥用行为的必要性 任何权利都是相对的，都有其行使的限度。

在和纠缠申请理由比较时，能够用收费规定拒绝的，优先考虑收费方面的规定，尤其当仅存在申请人的申请处理将对行政机关构成巨大负担时。现有关于职业申请人、刁民或无赖的提法就是例证。

第二种情形是似是而非的纠缠申请。7．过去十年，本行政区域内存放在太平间的无人认领尸体数量、存放时间、年龄及姓名。它围绕申请人递交的申请本身对申请权滥用行为予以规制。其中一区2014年全年共有704件来自个人的申请。

2．当地政府自2012年3月以来所冰冻的动物种类及冰冻数量。这就意味着从最高收费角度解决我国申请权滥用方面收效不应过于乐观。

[14]该指引指出，判断是否纠缠取决于申请人的申请是否会给行政机关带来过度的阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安。也有援引生产、生活和科研需要，即三需要对滥用情形进行限制。

除非在现有收费结构之外对申请人的申请收取一定的受理费，但是该种收费方式仅之前在澳大利亚和爱尔兰等少数国家有所采用，并且这些国家的后续改革也考虑修正甚至废除受理费这一收费模式。这使得纳税人的钱无形中被浪费。